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正确理解监察对象与留置对象的关系

 

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正确理解监察对象与留置对象的关系




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  正确理解监察对象与留置对象的关系
  

  根据《中华人民共和国监察法》第二十二条规定,留置对象包括被调查人以及涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员(以下简称“涉案人员”)。第十五条规定,监察对象包括公职人员和有关人员等。实践中,有同志认为,在“涉案人员”不属于行使公权力的公职人员的情形下,监委可以对其采取留置措施,但其是否属于监察对象、能否对其立案?由此引出了留置对象和监察对象的范围能否划等号的问题。

  一种观点认为,“涉案人员”不属于监察对象,即“留置对象范围不等于监察对象”。但面临着对“涉案人员”留置之前是否应先予监察立案的现实考验。若对其不予立案直接留置,则程序的正当性受到质疑;若先予立案,则监委对非监察对象立案存有悖论。

  另一种观点认为,“涉案人员”属于监察对象,即“留置对象的范围等于监察对象”。但在实践中将出现监察对象的范围被扩大至不行使公权力、不具有公职人员身份的“涉案人员”,这与监察法第十五条明确列举的六类公职人员存在矛盾。

  上述不同观点发生的原因,主要是由于对监察法相关条文没有整体地理解,没有结合中央纪委国家监委出台的相关规定来深入思考,没有正确理解留置对象和监察对象范围的关系,陷入了先入为主、人为设定的法条和逻辑死胡同。

  关于监察对象的范围,理论和实践中有静态和动态监察对象划分的提法。静态监察对象指按主体身份划分,即主体身份明确属于监察对象范围;动态监察对象指按行使职权划分,即按照主体身份虽不属于监察对象范围,但因受委托、代表行使公权力而成为监察对象。笔者认为,“涉案人员”显然既不属于静态监察对象,也很难归类于动态监察对象,所以不能当然地纳入监察对象的范围,除非“涉案人员”另符合监察法第十五条关于“有关人员”的规定。

  关于留置对象的范围,笔者认为,适用留置措施是监察法赋予监委调查严重职务违法和职务犯罪活动的强制性措施,其主要功能是保障调查活动的正常进行。因此,对留置对象适用留置措施的前提和基础,是监委对职务违法和职务犯罪具有案件管辖权,而并不要求留置对象必须为监察对象,亦即监察对象与留置对象的范围可以交叉重合,但并非是相互对应和包容关系,所以,本文所述“涉案人员”即便不属于监察对象,但符合留置条件也可依法适用留置措施。

  因此,实践中只要是属于监委的案件管辖范围,且符合留置的相关法定条件,监委就可以对留置对象适用留置措施,至于留置对象是否为监察对象,对适用留置措施并无影响。事实上,从《国家监察委员会管辖规定(试行)》看,监委管辖的88个罪名中,有很多主体并非监察对象,比如单位、行贿人等不是监察对象,但单位相关职务犯罪和行贿罪都是监委的管辖罪名,监委可以据此进行调查,并依法采取留置措施。

  但实践中有人认为,既然“涉案人员”不属于监察对象,能否对非监察对象的“涉案人员”留置进行立案就成了问题。比如,在行贿犯罪中,监委对行贿人是否可以立案、采取留置措施是否应当先予立案等,仍存在理论和实践争议。实际上,根据《国家监察委员会管辖规定(试行)》的有关精神和各地试点来看,按罪名管辖原则,监委是可以对非监察对象的“涉案人员”,以行贿罪先行予以监察立案,再对行贿人依法采取留置措施,这已是较为普遍的做法。

  综上,破解“监察对象”与“留置对象”范围之争的逻辑死胡同,需在厘清“监察对象”与监委有关职务违法和职务犯罪案件管辖之间关系的基础上,对监察法的具体条文和国家监委的相关规定予以整体理解和合理解释。总之,笔者认为,监委的“案件管辖”是以管辖的罪名为基础,“监察对象”与“留置对象”不是、也无需是完全对应、包容的关系,是否属于监察对象不是适用留置措施的必要条件,留置对象是否为监察对象并不影响留置措施的依法适用。

  (朱金刚 作者单位:江苏省宿迁市纪委监委)



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